盘点这一轮PPP与传统BT的“十大”差异
本轮PPP经过二年多的探索和推动,已成燎原之势,形势可喜。最近,笔者在与部分业内领先的社会资本老总和知名专家热聊PPP时,大家非常关注PPP规范化和可持续发展的问题。
黑帽子 · 郑大卫 2016-11-03 09:47

本轮PPP经过二年多的探索和推动,已成燎原之势,形势可喜。最近,笔者在与部分业内领先的社会资本老总和知名专家热聊PPP时,大家非常关注PPP规范化和可持续发展的问题。众所周知,中国本轮PPP不包括传统BT,但目前市场上 “假PPP” 比较典型和普遍的就是“拉长版BT”。回想到这几年来,已见闻多起施工企业参与BT项目收不回钱的血淋淋实例。我想,“拉长版BT”究其原因,一是有意而为之,政府获得变相融资,社会资本获得工程和融资利息,一拍即合;二是有关参与方包括地方政府、社会资本、金融机构甚至个别咨询机构,对本轮PPP与传统BT的差异理解模糊,在PPP项目实施中带有明显的传统BT思路。在此,笔者对本轮PPP与传统BT重大差异进行梳理,供大家借鉴。

差异之一

政策导向不同。2012年,财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),明确“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。”

而本轮PPP政策推动力度前所未有,财政部、发改委和中央各部门已累计发布PPP相关政策法规100余项,PPP立法也已进入程序,中央各部委合力推PPP洪荒之力可鉴可证。

差异之二

目标不同。传统BT本质为施工企业垫资开展工程承包或政府延期付款,所以其目标是融资。而PPP,融资只是其一,提升效率和服务质量是其根本初衷。

差异之三

核心内涵不同。传统BT和本轮PPP项目表面差异在于“O”(即运营), 实质上,PPP包括三大核心内涵:全生命周期整合、绩效导向(明确绩效标准且按绩效付费)、合理的风险识别和分配。

传统BT没有运营环节,缺少收费和绩效挂钩(如果有,也仅竣工绩效),更缺少合理的风险分配。施工企业无内生动力降低项目全生命周期成本和提高绩效。

差异之四

适用领域、期限和流程不同。传统BT在政府付费类市政工程领域运用较多。而本轮PPP适用范围较广,包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三类项目,即包括经营性、准经营性和公益性项目。按照国办发〔2015〕42号, 覆盖十三个行业和领域,值得注意的是,其中包括科技、医疗、养老、文化、教育等科技创新和现代服务业重点领域,因此,PPP已不局限一般市政工程领域,其已成为社会转型发展的抓手之一。

传统BT政府回购期限一般不超过10年。而PPP合作期限据地方政府支出规划,资产生命周期等因素,原则上在10-30年之间,期限更长,更有利于平滑财政支出。

传统BT操作流程简单,缺乏统一的操作规定。本轮PPP顶层设计包括流程的规范性要求,除传统的项目审批、核准或备案流程外,项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目联审、纳入PPP综合信息平台(或PPP项目库)等一系列的流程,科学而合理的流程是确保PPP项目成功落地的重要环节。

差异之五

预算管理要求不同。笔者曾调研了解到,传统BT部分省市(管理相对规范的发达地区)纳入财政预算,相当部分未纳入预算。根据财金[2016]92号 规定,“将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。” 因此,PPP项目不仅纳入预算,而且纳入政府中期财政规划,对社会投资的保障程度大大提高。

差异之六

对地方政府债务影响不同。传统BT本质为政府延期付款,即使当时未纳入预算,但在后续的地方政府存量债务清理和甄别中,基本上纳入了地方政府债务。因此BT增加地方政府债务。而PPP项目按绩效付费,纳入财政各年度支出责任,不纳入地方政府负债。但是值得注意的是,不合规PPP项目如“拉长版BT”,可能导致地方政府隐形负债。

差异之七

监管和信息公开要求不同。传统BT项目政府一般不参与过程监管,仅关注项目竣工,导致建设和运营严重脱节。本轮PPP强调的是全过程监管,包括履约管理、行政监管和公众监督等方式。项目建设和运营若出现重大事项,政府有权介入。因此,PPP较BT监管要求高,有利于项目顺利实施。

传统BT项目信息公开不足甚至缺失,导致不规范交易屡见不鲜。而本轮PPP依托综合信息平台,要求信息公开内容覆盖项目全部流程,并初步明确了信息公开的方式和时点,此举将促进PPP市场公平和规范,督促各方重信履约。

差异之八

政府成本负担不同。传统BT项目成本为建设和融资成本,部分项目竞争程序形同虚设(中标方往往为政府控制的内部企业),部分施工企业故意做大成本,导致政府承担高企的项目成本。部分项目投标人采用低价竞标,再以种种理由倒逼政府提高价格,或者肆意低价转包和分包,使得项目建设工程质量难以得到保障,导致政府后续运营成本高企,损害政府和公众利益。因此传统BT难以降低全生命周期的成本,难以做到物有所值。

本轮PPP强调政府和社会资本收益共享和物有所值。社会资本参与PPP获得的合理但比较稳定的收益,超额收益将由政府和社会资本共享或全部返还政府方,一定程度将降低政府成本。所以在本轮PPP中没有暴利,但可以给社会资本提供长期稳定的收益来源,在此社会资本在投资PPP项目时应摆正心态。

差异之九

社会资本投资风险不同。前些年,部分地区盲目投资,政府换届互相推脱,回购款未纳入预算等原因,导致BT项目无力回购和拖延付款的情况时有发生。本轮政府付费PPP项目必须通过财政承受能力论证,纳入年度预算和跨年度财政支出,政府付费保障性较强。涉及使用者付费项目,社会资本也可通过政府承诺方式,如采用影子收费,降低项目运营风险。同时,社会资本可与政府就项目风险充分识别和分配,通过风险转移等手段降低自身无法管控的风险,如项目前期动拆迁、政府变更产出要求,地方政府针对本项目的政策变更等。社会资本只要具备履约能力达到绩效标准,应可获得长期稳定的回报,投资风险较传统BT风险明显降低。

差异之十

融资政策不同。根据四部委财预[2012]463号要求,绝大部分金融机构已对一般BT项目停止融资。对于本轮PPP,大部分金融机构态度积极,鼓励参与融资,如浦发银行2016年公司信贷投向政策中,明确将合规性PPP项目融资列为投放重点。当前,越来越多的金融机构逐步转变思路,积极创新融资产品和融资方式,加大PPP融资的力度。

不可否认,传统BT是时代的产物,近20年来对中国城镇化的快速发展,缓解基础设施建设资金需求,起到了积极的作用。采用BT方式也在某种程度上有助于提高项目运作效率。但BT存在先天的不足,实践中不规范现象屡屡发生,特别是当前严控地方政府债务的背景下,其弊端已现。本轮PPP相对传统BT具有明确的优越性,越来越多的社会资本投入这场PPP大潮就是明证。业内各界都希望PPP可持续发展,规范化运作是的重要前提,我们坚信市场将越来越规范,穿着PPP华丽外衣的“拉长版BT”市场上越来越少。

 关键词: PPP 传统BT 融资
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